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Artigo – Constitucionalidade da lei paulista de regularização de terras – por Miguel F. de Oliveira Flora, Coraldino S. Vendramini e Renato Maurilio Lopes

Estamos assistindo na imprensa e na Justiça o debate sobre a constitucionalidade da Lei Estadual nº 17.557, de 21 de julho de 2022, que dispõe sobre a criação do Programa Estadual de Regularização de Terras, permitindo a regularização fundiária no estado de São Paulo e, em especial, no Pontal do Paranapanema, região conhecida nacionalmente pelos graves conflitos fundiários que se arrastam há vários anos, que geram enorme insegurança jurídica e retrocesso econômico, tanto que a região ocupa somente a 11ª posição econômica entre as 16 regionais paulistas.

Registra-se que a validade da lei foi judicializada no STF (Supremo Tribunal Federal), tendo o Partido dos Trabalhadores (PT) promovido uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) sob o nº 7.326. O governador do Estado e a Assembleia Legislativa manifestaram pela constitucionalidade da norma e, no mesmo sentido e na qualidade de amicus curiae, várias entidades, como o Ciesp, a Sociedade Rural Brasileira, a União dos Municípios do Pontal do Paranapanema (Unipontal).

Por outro lado, a Procuradoria Geral da República (PGR), em parecer da lavra do PGR, Augusto Aras, manifestou pela inconstitucionalidade da lei paulista. A ação está sob a relatoria da ministra Carmen Lúcia e será julgada pelo pleno do Supremo.

A questão posta sob crivo da Corte Constitucional reveste-se de absoluta relevância, com severas consequências jurídicas, sociais e econômicas, revelando a enorme repercussão desse julgamento para a população do estado de São Paulo, tornando-se necessário, portanto, trazer ao lume alguns dos fundamentos fáticos e jurídicos que sustentam a nova lei, destacando-se que não temos a pretensão de esgotar o debate, mas, sim, contribuir para a melhor solução do grave problema fundiário que assola o estado.

A promulgação da Lei Estadual nº 17.557/2022 é fruto de um longo debate com a sociedade civil paulista, com a Assembleia Legislativa, o Itesp, a PGE, a OAB, a Unipontal, a Uepp, os sindicatos de classes, os assentados, dentre outras entidades.

Para compreendermos as razões que moveram a sociedade e o legislador a buscarem a elaboração da legislação para a regularização desses imóveis é preciso entender o contexto histórico das terras atingidas pela referida lei.

A ocupação histórica do Pontal do Paranapanema vem desde o ano de 1856, sendo o primeiro ocupante José Antônio Golveia, tendo ele constituído as terras da Fazenda Pirapó/Santo Anastácio. Golveia foi sucedido por Joaquim Alves de Lima em 1861, e seus herdeiros, João Evangelista de Lima e sua mulher, permutaram o imóvel pela Fazenda Boa Esperança do Aguapehy, ocupada pelos permutantes Manoel Pereira Goulart e sua mulher. Esses últimos venderam parte das terras à Companhia dos Fazendeiros de São Paulo, que posteriormente a desmembrou e transferiu partes do imóvel até os atuais proprietários/possuidores.

Vale lembrar que, no ano de 1500, com a “descoberta” do Brasil, Portugal, por conquista, passou a ser o proprietário das terras brasileiras, sendo que nessa época foi instituído o sistema das Capitanias Hereditárias e depois as Sesmarias, que prevaleceram até a independência do Brasil em 1822. Durante o império, dom Pedro suspendeu as Sesmarias e instaurou-se o período de posses, até que foi editada a Lei de Terras nº 601/1850, que só foi revogada quando do advento do Estatuto da Terra, Lei nº 4.504, em 1964.

A Lei de Terras trouxe inúmeros institutos legais, dentre os quais a legitimação das posses, a revalidação dos títulos emitidos anteriormente, prazos para a revalidação, repartição das terras públicas das privadas e a criação do termo “terras devolutas”, além da criação do registro paroquial, a proibição de doações gratuitas das terras e a obrigatoriedade na alienação das terras de forma onerosa.

Assim foi criada expressão terra devoluta que vem do latim devolutum, que significa terras abandonadas, ou provenientes das Sesmarias, em que os sesmeiros não cumpriram com as obrigações de cultivá-las, terras não revalidadas de acordo com Lei de Terras que caíram em comisso, e que, portanto, deveriam ser devolvidas ao Império. Terra devoluta é uma espécie de terra pública.

No ano de 189, foi promulgada a Constituição Republicana, que, em seu artigo 64, transferiu as terras devolutas para os estados. A Constituição de 1934, artigo 21, I, a Magna Carta de 1937, artigo 35, e a Lei Maior de 1946, artigo 34, mantiveram a orientação da Constituição de 1891. A Constituição Federal de 1988, artigo 20, inciso II, determinou as terras devolutas como bens da União, e o artigo 26, inciso IV, por sua vez, definiu como terras devolutas estaduais aquelas não compreendidas entre as da União.

Pois bem, desde o ano de 1856 os antecessores dos atuais proprietários de imóveis rurais situados no Pontal do Paranapanema exercem a posse com donos (animus domini) sobre as terras, recolhendo os impostos e cumprindo com a função social das propriedades, são sucessores dos primitivos proprietários/possuidores, tanto da já citada Fazenda “Pirapó-Santo Anastácio”, como também da Fazenda “Baixios de Santo Inácio ou Três Ilhas”, entre outras.

O estado de São Paulo, por entender haver vício no registro primitivo dos imóveis, vinha promovendo ações discriminatórias para declarar devolutas as terras do Pontal do Paranapanema, sendo que o litígio jurídico se arrasta por décadas, sem que haja uma definição segura sobre o problema, tendo a Justiça ora decidido em favor do Estado, ora em direção dos proprietários/possuidores. Fato é que a situação causa enorme insegurança jurídica.

É de conhecimento público o caso de uma grande empresa do setor sucroalcooleiro que se instalou na região. No entanto, posteriormente, as suas terras foram declaradas devolutas e, na mesma condição, encontram-se várias outras empresas, ou seja, correndo o risco de serem desalojadas, no caso de imissão de posse em favor do Estado. A tensão que já era enorme e com as invasões ilegais dos chamados “movimentos sociais”, aumentaram ainda mais, colocando em risco milhares de empregos e a geração de divisas e de impostos ao erário, aumentando a pobreza e assombrando as pessoas de bem, trabalhadores, empresários e investidores, prejudicando não só a imagem do Pontal do Paranapanema, mas também o seu desenvolvimento socioeconômico.

A situação fundiária do Pontal do Paranapanema é singular e excepcional. Não se está diante de invasão de terra pública, na medida em que os atuais proprietários/possuidores são terceiros de boa-fé que adquiriram os seus imóveis com base na fé pública dos registros imobiliários, através de escrituras devidamente registradas nos Cartórios de Registro de Imóveis, desde 1901.

Importante destacar que a situação desses proprietários rurais é idêntica àquela dos de imóveis urbanos que já tiveram a oportunidade de regularizar eles junto ao Itesp (Instituto de Terras de São Paulo), haja vista que os rurais e urbanos são oriundos das mesmas origens dominiais (mesmas escrituras).

O estado de São Paulo possui uma rica história de legislação visando disciplinar as terras chamadas devolutas, com a edição das seguintes leis no decorrer do tempo: nº 323/1895, nº 545/1898, nº 655/1899, nºs. 1.844/1921, 5.133/30 e 6.473/64, e o Decreto nº 14.916/1945, chamado Lei Morato. No ano de 1957, foi publicada a Lei 3.962, a Lei 4.925/1985 e a 4.957/1985, o Decreto Estadual nº 42.041/1997, e mais recentemente a Lei Estadual nº 11.600/2003, a Lei nº 14.750/2012 e a lei 17.517/2022, que permite a regularização fundiária nos assentamentos.

A competência para legislar a respeito de programas de regularização fundiária das terras devolutas estaduais é do próprio Estado-membro, conforme historicamente visto acima, competência que vem desde a transferência das terras devolutas para os estados, ocorrida ainda sob a égide da Constituição de 1891.

O princípio fundamental utilizado pelo legislador constituinte na consagração da divisão de competências entre as entidades federativas é o da predominância do interesse, consoante lição do Ministro Alexandre de Moraes, do STF. Assim, compete à União a edição de normas gerais e aos estados legislar sobre o seu patrimônio, desde que respeitada à norma geral.

Nas palavras de Hely Lopes Meireles, saudoso jurista, a legitimação de posse é um modo excepcional de transferência de domínio de terra devoluta ou área pública sem utilização, ocupada por longo tempo por particular que nela se instala, cultivando-a ou levantando edificação para seu uso. Nesses casos há o reconhecimento da posse exercida longissimi temporis (longuíssimo tempo) pelo ocupante, permitindo a transferência do domínio, conforme previsto no artigo 4º, da Lei 17.557/2022.

A regularização fundiária é uma forma de harmonizar a função social da terra, com o interesse daquele que a ocupou de forma racional e uma forma de pacificação social.

O Supremo já apreciou algumas leis de regularização fundiária, como por exemplo na ADI nº. 2.416/DF, tendo julgado constitucional a lei distrital de regularização fundiária, sem que houvesse ofensa à competência privativa da União, (artigo 22, I), ou violação as normas gerais de licitação, artigo 22, XXVII, da CF. Com efeito, não há qualquer irregularidade em leis estaduais dispondo sobre regularização fundiária de terras devolutas estaduais, não havendo qualquer invasão de competência da União, que deve legislar sobre normas gerais, cabendo aos Estados a competência para legislar sobre o patrimônio estadual. Nesse sentido, o próprio Estatuto da Terra, no artigo 11, §1º, determina que seja respeitada a legislação local nos processos de reconhecimento das posses legítimas.

Da mesma forma, não há que se falar em violação às normas gerais de licitação. Atualmente o artigo 76, I, “h”, da Lei Federal nº 14.133/2021, autoriza expressamente a venda direta de imóveis rurais aos seus ocupantes, dispensando a licitação.

Em nosso sistema do federalismo cooperativo, que se caracteriza pela descentralização do poder e autonomia dos entes federativos com distribuição de competências comuns e concorrentes aos entes federados, é vedada a discriminação de normas privilegiando somente um ente da Federação. Desta forma, se a União pode alienar terras e dispensar a licitação, o Estado também pode, isso porque é vedado criar hipótese de afastamento de licitação aplicável apenas a um dos entes federativos, no caso, a União.

É importante consignar que a lei estipula que o valor a ser pago da terra nua deverá ser obtido pela média do valor de mercado por hectare constante da tabela oficial do Instituto de Economia Agrícola (IEA), da Secretaria de Agricultura e Abastecimento, referente à região administrativa. A título de exemplo, o valor médio na Região Administrativa de Presidente Prudente (SP) pode chegar a R$ 17.364,96 por hectare.

Em todas as legislações federais e estaduais estudadas, somente a Lei nº 17.557/2022, adota o valor de mercado como parâmetro para fixação do preço. Nas demais legislações, o “valor de pauta” é o mais utilizado.

A Lei Federal nº 11.952/2009, que dispõe sobre regularização fundiária em terras da União, promulgada pelo presidente Lula, do PT, não adotou o valor de mercado para fins de legitimação da posse, tendo fixado o valor de pauta da terra, consoante tabela do Incra, e com descontos de até 50%. No Tocantins, a Lei de regularização fundiária, de nº 3.525/2019, não cobrou nada pela regularização. No Pará, a Lei nº 8.878/2019, estabeleceu que o terceiro de boa-fé terá tratamento especial na aquisição, considerando o tempo de posse. Em Mato Grosso, a Lei nº. 10.863/2019 alterou a Lei de Terras do Estado nº 3.922/1977 para adotar o valor de pauta. Em Goiás, a Lei Estadual nº 18.826/ 2015 estabelece o tempo de posse para fixação do preço. No estado de Roraima, a Lei nº 976, de 2014 também adota o valor de pauta.

O Estatuto da terra, Lei nº 4.504/64, prevê que as taxas para regularização das posses seriam previstas em tabela periódica emitida pelo Incra, com valor de pauta e sem a utilização do preço de mercado. Por fim, a Lei Federal nº 6.383/76 adota o valor histórico para regularizar a legitimação de posse.

O desconto no valor da avaliação na alienação de bens públicos não é novidade em nosso ordenamento pátrio, e em todas as leis mencionadas são concedidos descontos. Os descontos aparecem mesmo no caso de venda de imóveis urbanos, conforme Lei Federal nº 9.636/1998.

Na legislação brasileira não existe regra expressa que estabelece percentuais mínimos ou máximos, sendo certo que esses percentuais não podem sugerir preço vil.

Analisando todas essas legislações podemos concluir que a Lei Estadual nº 17.557/2022 é a única que adota o valor de mercado, com valores bem maiores do que todas as demais legislações citadas. Mister mencionar que somente os imóveis que cumprem com a sua função social podem ser regularizados, ou seja, somente as propriedades produtivas e que respeitem as leis ambientais poderão ser regularizadas.

Também não há qualquer ofensa à lei que institui o Plano Nacional de Reforma Agrária. Ao contrário, ambas as leis caminham juntas e em harmonia. Atualmente, no estado de São Paulo, o Itesp presta assistência técnica a 7.133 famílias, que vivem em 140 assentamentos rurais, distribuídos em 40 municípios, numa área de 153.539,52 hectares. A maior parte deles fica no Pontal do Paranapanema, os quais sejam: 4.913 famílias, em 99 assentamentos, em 13 municípios, com área total de 120.201,17 hectares. A população total nos assentamentos situados no Pontal já chega a mais 20 mil pessoas.

A lei de regularização não exclui a possibilidade de se fazer a reforma agrária se o imóvel for considerado improdutivo, quando poderá ser desapropriado, de acordo com artigo 184 da CF.

Com efeito, não há renúncia de receita pela venda com desconto das terras, eis que a alienação das terras devolutas, ou supostamente devolutas, não gera receita propriamente fiscal, pois não se trata de receita corrente, líquida, certa e exigível. Não é derivada de tributo, na medida em que estamos diante de receitas provenientes de transações ou acordos judiciais com vistas a prevenir demandas ou extinguir as ações pendentes.

Não se olvide que, caso as terras sejam declaradas devolutas, com o cancelamento das matrículas imobiliárias, o estado de São Paulo pode ser responsabilizado a pagar indenizações milionárias, com base no artigo 37 da CF.

Feitas essas considerações, não se vislumbra que a Lei Estadual nº. 17.557/2002 e o Decreto nº 67.151/2022 tenham violado a Constituição Federal, devendo sua constitucionalidade ser reconhecida pelo egrégio STF. No mais, esperamos termos colaborado com o entendimento sobre o tema.

Miguel F. de Oliveira Flora é advogado.

Coraldino S. Vendramini é advogado.

Renato Maurilio Lopes é advogado.

Fonte: ConJur